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PPP项目实施方案哪些问题不能忽略?
2019-09-25 17:27:25

  PPP项目实施方案哪些问题不能忽略?接下来我们跟北京智博睿投资咨询有限公司一起了解:

  一、一般实施方案的基本要素不能少。

  实施方案,也叫执行方案,是指对某项工作、某项活动,从目标、原则、标准、内容、方法、步骤及责任等方面做出的预先、全面、具体而又明确的安排,系计划类文书,是应用写作的一种文体。除公文具有强制性外,其他文书以习惯性遵循为原则、以约定俗成的格式为标准。约定俗成,不一定完全科学,但得到了广泛认同。PPP项目实施方案,是指为完成某一PPP项目而进行的活动或工作安排,也应具备一般实施方案的基本要素,即标题、主送机关、抄(报)送机关、前言、正文和结尾、编制机构、编制年月日。

  PPP项目实施方案标题有三种表示方法:(1)两要素法,即“实施内容+文种”,如道路扩建PPP项目+实施方案等;(2)三要素法,即“制文机关+实施内容+文种”,如某省农业大学建设PPP项目+实施方案等;(3)四要素法,即“制文时间+制文机关+实施内容+文种”等,如“某年+某省农业大学建设PPP项目+实施方案”。

  PPP项目实施方案的主送单位,与一般实施方案有所不同。一般实施方案系下发性文件,主要发给所属部门、单位及各内设机构,要求遵照执行,主送机关可以放在正文之前,也可以放在文件尾部的主送、抄送栏。PPP项目实施方案有所不同,主送机关应为PPP项目参与各方,主要是项目实施机构、社会资本方、项目公司。因PPP项目实施方案编制时,社会资本方尚未选定,项目公司尚未成立,可写为项目实施机构、社会资本方、项目公司及各参建(运)单位等。

  对同级机关或上级机关,一般是抄送或抄报,以用于审批或备案。PPP项目实施方案,篇幅长,内容多,要经过会同审查和政府审批两个环节,送会同审查机构审查,可以编制一份“邀请审查公函”,将PPP项目实施方案作为公函的附件;报政府或政府授权部门审查,可以编制一份“报告”,将PPP项目实施方案作为报告的附件。在“邀请审查公函”、“报告”中载明主送、抄送单位。

  正文:一般实施方案分前言、正文和结尾三部分。

  PPP项目实施方案也不例外。

  前言:重点说明编制的目的、依据、原则、适应范围、适用对象等。

  正文:为实施方案的主要内容,一般包括重要性和必要性;指导思想、目标要求及指导原则;工作安排、进度、方法等(重要内容);对工作的组织领导及资源保证等。应具体明确,具有可操作性。如某项工作分几项具体内容、每项内容在什么时间段完成、时间多长以及由哪些部门哪些人员负责等。有的实施方案不写重要性和必要性,直接写后三部分的内容。PPP项目实施方案正文部分,应按相关政策性文件规定编写。原则上可以增加内容,但不能任意减少内容。

  结尾:对执行实施方案提出的要求。PPP项目实施方案的执行人主要是项目实施机构、社会资本方、项目管理公司以及建设服务、材料采购供应商等项目参与方,应会对各方的任务、目标、要求等提出具体要求。

  二、政策性文件规定的内容不能漏。

  PPP项目实施方案,政策性文件规定了相应的具体内容,应按政策性文件规定的具体内容进行编写。如个别工作,不需要或现阶段无法作出安排的,要说明具体情况。目前,PPP项目实施方案编写的政策性文件,主要有两个文件:

  一个是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委等6部、委、行令【2015】25号)。该办法第十条规定:“特许经营项目实施方案应当包括以下内容:(一)项目名称;(二)项目实施机构;(三)项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;(四)投资回报、价格及其测算;(五)可行性分析,即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;(六)特许经营协议框架草案及特许经营期限;(七)特许经营者应当具备的条件及选择方式;(八)政府承诺和保障;(九)特许经营期限届满后资产处置方式;(十)应当明确的其他事项”。

  对办法规定的有些内容,不能机械地照搬、照抄,可进行适当的归类。如项目名称、项目实施机构、项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标等,可以归类为项目基本情况,在项目基本情况中,内容多的部分,可分二级结构目录进行说明;一句话、两句话,三言两语可以说明的,可不单独列二级目录,在项目基本情况绪言中说明即可。否则,内容多的章节十几页,少的一句话,方案结构编排不匀称、不合理,影响方案阅读效果。对办法规定的有些内容,可进行适当拆分,不能一个章节写个没完没了。如特许经营协议框架草案及特许经营期限,可以将特许经营协议框架分主体部分和其他部分两个章节编写。这就象一栋框架结构的建筑物,可将柱、梁、板等承重结构和围护、分隔非承重结构拆开进行管理。这样拆分后,重点突出,层次清楚,然后在特许经营协议主体部分后用(4-1)、特许经营协议非主体部分后用(4-2)进行标识,便于审阅或阅读者掌握主次,区分重点。

  二个是《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金[2016]92号)。该暂行办法第五条规定:“项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容”。仔细比较6部、委、行令【2015】25号,实质内容没有不同。对这个文件中的合同体系部分,也应分开进行编写。根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第十一条规定:“合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件”。 项目合同可单独作为一个章节进行设计。其他合同再作一个章节进行分别设计。

  对上述合同体系的所有项目涉及合同类型及主要条款,都要进行设计,不能只编写项目合同及主要条款,然后可在章节目录后以(5-1)、(5-2)等进行标识。审阅或阅读者就会知道:这是第五章第一节的内容,那是第五章第二节的内容。项目合同是最核心的法律文件,包括的内容多,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界,也可再拆分为两个或多个章节,然后在章节目录后以(5-1-1)、(5-1-2)进行标识。这样审阅或阅读者就会知道:这是第五章第一节第一项的内容,那是第五章第一节第二项的内容等等。

  三、低级的错误不能犯。

  低级的错误,专指一些专业方面的、常识性错误。主要表现在以下方面:

  1、工程建设常识方面的错误不能犯。

  特许经营或PPP项目,一般以建设工程为主要承载平台。如果连建设工程的基本常识都没有,还谈什么PPP专业咨询?然而,建设工程基本常识缺乏的PPP项目实施方案却不胜枚举。如《某某市中心城区路网完善工程PPP项目实施方案》,专业常识性错误就较为突出。

  建设工程项目的分类:按建设性质,可分为新建项目、改建项目、扩建项目、迁建项目和恢复建设项目;按投资作用,可分为生产性建设工程项目和非生产性建设工程项目;按项目规模,可分为大型、中型、小型三类;按项目投资竞争程度,可分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目;按项目投资来源,可分为政府性投资项目和非政府性投资项目;按项目盈利性不同,可分为经营性投资项目和非经营性投资项目等。哪来完善工程之分类?而且,完善工程指工程建设项目,PPP项目包括工程建设项目,大文字组成上,两者也重叠交叉。

  再如“1.1.5项目提供的公共产品和服务”说明:“本项目为道路配套工程,主要以打通“断头路”和完善路网为目标。项目建设完成后,将快速拉通主干道路,打通断头路,为某某市提供路面状况良好,路面结构合理的优质道路网络……”。说着说着就跑题了。

  首先,配套工程与主体工程、辅助工程相对应,是指为了保障主体工程正常运行而修建的其他工程。断头路是指不同地区、不同道路、不同等级之间不能接通的路。如果是断头路,就不是配套工程,而是扩建或新建主体工程。

  其次,拉通主干道路与路面状况良好,路面结构合理没有一毛钱关系。主干路,是连接城市各分区的主要干路,以交通功能为主,设计行车速度一般为40-60km/h。路面,有时指支承在路基之上的面层、基层、垫层等结构层,有时只指面层。修筑高等级道路面层所用的材料主要有沥青混凝土和水泥混凝土等。路面状况、路面结构,与形成路网不是一码事,把它扯在一起干什么?

  再次,文不对题。题目是项目提供的公共产品和服务,而具体内容却并没有说明提供哪些公共产品和服务,这些产品和服务在什么时间段提供,要达到什么质量标准,以什么方式提供,主要责任人是谁,只说明了扩建或新建道路的终极目标和作用。这不是浪费资源么?

  还如1.2项目经济技术指标:1.2.1项目区位:”本项目属于中心城区道路配套、路网完善工程,建设地点多处,明细见图1-1”。1.2.2建设内容:“具体包括打通某某南路(某某街—某某街)等“断头路”6.25km,完善某某路(某某路-某某南路)等路网工程共16.797km,道路建设总长23.047km;建设配套给排水、电力、通信、燃气等管网23047m”,表1-1道路配套工程明细表中的项目为道路名称、道路起讫点、建设规模(长度、路幅宽)、备注(道路等级),没有管网。前言不搭后语。

  区位,一方面指该事物的位置,另一方面指该事物与其他事物的空间的联系。图片只能说明位置,不能说明与其他建筑的空间关系。“中心城区道路配套、路网完善工程,建设地点多处”,完全是废话。

  道路配套工程明细表,应改为“道路工程明细表”。配套工程在表中没有体现。道路长度为23047m,管网长度也是23047m,管网长度与道路长度能相等吗?一是管网种类多,二是管网需预留,三是旧网可利用,不合逻辑。应改为“具体包括某某南路(某某街—某某街)、某某路(某某路-某某南路)等道路建设总长23.047km。此外,还包括给排水、电力、通信、燃气等配套管网工程建设”。

  2、财务管理常识方面的错误不能犯。

  财务管理,是特许经营或PPP项目管理的基础。在实施方案编写中,财务管理方面的份量占40%以上。如果犯财务管理基本常识性错误,可以肯定地说,这个方案完全是胡凑。可这样的现象最多、最严重。如某实施方案1.3股权结构:“项目公司注册资金暂定为本项目自有资金”,“资本金比例提高,则债务资金减少,债务资金的融资成本也相应减少”,“项目估算总投资约258964.76万元,自有资金暂定64964.76万元,约占总投资的25%。因此,项目公司注册资金暂定为64964.76万元”。股权结构、注册资金、自有资金、资本金、债务资金的概念都不清楚,几乎是胡言乱语。

  股权结构,是要说明股权构成情况及其比例关系,不是说明资金来源,不是说明自有资金占多大比例,不是说明资金到位情况,注册资金(股本、资本金)不等于自有资金,也不等于实收资本。自有资金与借入资金相对应,指企业生产经营活动所持有的、可以自行支配并毋须偿还的那部分资金。注册资金是股东或发起人以现金形式认缴的、在工商登记机关依法登记的资本;注册资本或法定资本,是股东或发起人以实物、无形资产等形式认缴的、在工商登记机关依法登记的资本。注册资本的外延大于注册资金。债务资金,又称借入资金,是企业依法筹措并依约使用、按期偿还的资金多少,也包括结算过程中临时占用的、在一定期限内应付给本单位或外单位及个人的部分资金。与注册资金的比例没有必然联系。因为还有实收资本,还有资本公积,还有结算资金。所有者权益或净资产或股东权益,是指企业资产总额扣除负债总额后由所有者享有的权益,包括实收资本(或股本)、资本公积、盈余公积和未分配利润。

  再如某实施方案10.2基础数据:“ 本项目总投资258964.76万元,项目资本金64964.76万元,约占总投资的25%,其余194000.00万元由项目公司向银行等金融机构筹得”。让人误以为项目没有运营收入,没有除资本金外的其他资本、其他所有者权益。

  资金占用不等于资本金加银行贷款。项目总投资258964.76万元,是资金的占用或运用,项目资本金、银行贷款只是资金的主要来源。一般来说,资金来源包括三部分:自有资金、吸收资金和专项资金。自有资金包括由财政等单位无偿拨入的资金和企业内部形成的资金。吸收资金或借入资金,主要包括银行借款及结算过程中形成的应付未付款等。专项资金指除经营资金以外提取的具有专门用途的资金。专项资金指由企业根据财务管理规定计提或由财政或上级主管部门拨入的资金。

  四、拼凑的行为不能有。

  1、网络信息不能盲目照抄照搬。

  网络信息的便捷性,让知识不需要依赖书本和大脑,但网络信息的真实性、科学性,增加了对所获取知识的真实性、科学性和完整性辨别的难度。对通过网络获取的知识,一定要认真辨别,补充、修改和完善。张冠李戴、名实不符、断章取义的知识,让人啼笑皆非。如某实施方案1.2.5主要产出说明:道路“横断面采用三块板形式:中间为23米行车道,设计为双向六车道,两侧各3米宽分隔绿化带、8米辅道、5米宽人行道”。说是是三块板道路形式,实质是有四块板道路形式。

  道路断面的基本形式有三种,即一块板、两块板和三块板。三块板,就是将道路横断面分为机动车道、分隔带和非机动车道,适用于道路红线宽度45米以上、车辆需要4条以上行车道和单车等非机动车多的城市主干道。方案中的设计主干路,实际上是行车道、分隔绿化带、辅道和人行道,不是三块板道路形式。

  再如某实施方案10.4.1成本构成:“总成本=养护维修工程经费(含人、材、机)+摊销费+利息支出;经营成本=总成本-摊销费-利息支出”。这是什么项目成本构成?如果是养护单位的,还沾边,但也至少有管理费用、经营(销售)费用和除利息支出的其他财务费用需要进总成本啊。经营成本与总成本,是种属关系,总成本包括经营成本,但也不是扣除摊销费、利息支出,就等于经营成本啊。

  总成本,是指在一定时期内为生产和销售产品而花费的、根据财务制度规定能计入成本的费用。总成本=总固定成本+总变动成本=经营成本+折旧费+摊销费+利息支出;经营成本=外购原材料费+外购燃料及动力费+工资及福利费+修理费+其他费用=总成本费用-折旧费-摊销费-利息支出。还有一个关键性问题:固定资产权属——权属归谁,谁提折旧和大修费。不计折旧就不能计大修。固定资产大修理支出是指为恢复固定资产的性能,对其进行大部分或全部的修理局部更新,包括对房屋、建筑物翻修等。

  还有建设管理方面的专业性错误。根据《公路养护技术规范》JTGH10-2009),公路养护指对原有技术标准低的道路和构筑物及沿线设施进行的改善和添建,包括小修保养、中修工程、大修工程、改建工程。根据该方案引用的参考依据《城镇市政设施养护维修工程投资估算指标》,该指标只包括小修维护,即日常养护和小范围修补。根据《湖南省城市园林绿化养护管理定额标准(试行)》,街道绿地(指城市道路及广场范围内的用于绿化的用地)、行道树、防护绿地(指以隔离、卫生和安全为目的的林带及绿地,即卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带,防风林、城市组团隔离带等)养护,只包括剪枝、扶正、浇水、清除病虫害。根据某市公路管理局城郊公路养护服务中心的职能划分,公路养护包括应急处置,即抢修。这些情况都应在方案编制前明确计算和依据、口径和原则等。否则,别人怎么知道你计算了哪些费用?没有计算哪些费用?

  2、网络表格不能乱套乱用。

  网络表格可以减少一些表格绘制工作量,但任何表格的设计都有专门指向和特定用途。这是在下载表格时必须注意的问题。否则,就会闹笑话。如某实施方案表10-4总成本费用估算表:横行分建设期、运营期,竖列分道路养护维修成本、绿化维护路灯维护及耗电、排水与管线运维费用、合作开发运营费用、利息支出、摊销费等栏目。全部是一大堆无用、无关联的数据。

  总成本费用估算表编制主要有生产成本加期间费用法和生产要素法。生产成本加期间费用法下总成本费用=生产成本+管理费用+财务费用+售费用=固定成本+可变成本。其中,生产成本=直接材料费+直接燃料及动力+直接工资及福利费+制造费用(折旧费+修理费+其它制造费用);管理费用=无形资产摊消+其他资产摊消+其它管理费用。生产要素法下总成本费用=经营成本(外购原材料费+燃料及动力费+工资及福利费+修理费+其他费用)+折旧费+摊销费+财务费(利息支出)。建设期是固定资产投资建设阶段,不需要维护维修,已完工程成品保护费计入建安工程成本,形成固定资产费用。

  再如某实施方案表6-1项目建设期绩效考核指标:质量要求:符合CJJ1-2008《城镇道路工程施工与质量验收规范》;CJJ2-2008 《城市桥梁工程施工与质量验收规范》;CJJ82-2012《园林绿化工程施工及验收规范》;CJJ89-2012《城市道路照明工程施工及验收规程》;GB50268-2008《给水排水管道工程施工及验收规范》等,并做到一次验收合格;工期开工日:以监理工程师的开工令为准,竣工验收日:自实际开工时间起不超过三(3)年;环境保护:参照JTGB03-2006《公路建设项目环境影响评价规范》等;安全生产:参照JGJ59-2011《建筑施工安全检查标准》。

  建设工程项目管理的主要任务是质量、安全、造价和进度的事前、事中和事后控制。哪一单位项工程,在什么时点、完成哪些内容、满足哪些要求、由谁考核、考核指标权重各为多少等,一概没有涉及。如何考核?建设期5年,为什么工期不能超过3年?

  还如某实施方案表1.1.6项目采用PPP模式的必要性:“分工合作,实现政府职能的转变。PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”。社会资本参与基础设施建设和运营,能减少政府对微观事务的过度参与,加快政府职能转变,创新行政管理,增强政府公信力和执行力,提高公共服务的效率和质量”。

  “让专业的人做专业的事”,与“分工合作,实现政府职能的转变”,没有必然联系。政府主管部门就是各专业管理部门;社会资本方也不等于“专业的人”,且引入社会资本的主要目的,与“加快政府职能转变,创新行政管理,增强政府公信力和执行力”也无必然联系。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(6部委行令【2015】25号)规定的特许经营的目的是:“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率,保护特许经营者合法权益,保障社会公共利益和公共安全,促进经济社会持续健康发展”。

  五、政策性文件不能只抄不用。

  政策性文件,某一项工作或某一项活动,覆盖面广,涉及对象多,具有很强的综合性和通用性。运用其中的规定处理具体问题时,一定要结合项目实际进行具体分析,针对项目出现问题的特征提出具体处理原则。只抄不结合具体问题进行详细界定,不如不抄。如某实施方案3.2风险分配基本原则:“(1)风险分配优化原则。(2)风险收益对等原则。(3)风险可控原则”。

  比《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第十一条第二款“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险”的内容还少,仅仅把“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则”进行了分拆,没有结合项目进行风险识别和风险评估,明确风险位置、区分风险类型、估算风险发生概率和风险发生后影响的大小,提出风险防范、风险转移和风险化解的具体原则,没有任何实际意义。

  再如某实施方案1.1.7项目采用PPP模式的可行性分析:“(1)PPP模式的推广运用已得到国家政策的大力支持。(2)本项目采用PPP模式符合经济发展的需求。(3)本项目采取PPP模式建设,符合国家的大政方针政策。(4)本项目采用PPP模式有同类项目可鉴。”

  全部是废话,根本不是项目PPP模式可行性分析。如果这样,岂不是所有同类型项目都可采用PPP模式?

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(6部委行令【2015】25号)第十二条规定:“特许经营可行性评估应当主要包括以下内容:(一)特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性,可能的融资方式、融资规模、资金成本,所提供公共服务的质量效率,建设运营标准和监管要求等;(二)相关领域市场发育程度,市场主体建设运营能力状况和参与意愿;(三)用户付费项目公众支付意愿和能力评估”。

  六、头部与躯体不能“张冠李戴”

  人有头,树有冠,写文章有主题,不能把张三的头放到李四的头上,不能把樟树的冠放到银杏的树干上。否则,文不对题,就是废话连篇。如某实施方案1.2.5主要产出说明:“道路配套工程含多条道路,横断面设计将某某南路(某某街-某某街)作为典型设计,设计车速60km/小时,横断面采用三块板形式:中间为23米行车道,设计为双向六车道,两侧各3米宽分隔绿化带、8米辅道、5米宽人行道,其余道路路幅宽及道路等级见表1-2。表1-2道路配套工程主要产出”。

  文不对题。法国经济学家萨伊认为:资本等同于生产工具,认为劳动、资本、土地是一切社会生产所不可缺少的三个要素。从投资的角度来说,投资产出道路,无可厚非,理所当然。问题的关键,这里是要分析建设工程投入运营后能产出多少经济效益。道路工程是产出的工具和手段,相当于生产商品的设施设备,不是产出品。

  “其余道路路幅宽及道路等级见表1-2“与附表“表1-2道路配套工程主要产出”名称也不一致,用词不对,道路配套工程到底是配套工程,还是主体工程及配套工程,表述也不清楚。实际上表中包括主干路。“横断面设计将某某南路(某某街-某某街)作为典型设计”,选择也不妥当。该项目主干路9条、次干路4条、支路11条,均为不同等级的道路,应分别说明横断面结构形式。废话比正话多,要说的一个问题也没有说完整、说清楚。

  七、设计安排不能天马行空,脱离实际。

  实施方案是用来操作、执行的。必须针对具体问题提出具体的原则、要求、行动步骤和紧急情形的应对措施。而目前的实施方案天马行空,脱离实际的情况非常严重。如某实施方案10.2基础数据:“该项目自有资金64964.76万元,占25%;第1年贷款20000万元,第2年贷款60000万元”。贷款金额就是当年投资额。

  请问,自有资金放在账上干什么?即使支付工程进度款,竣工结算前按70%计算,实际两年只需支付56000万元,也就是说只从工程建设角度来说,第一年、第二年根本无须贷款。贷款的投入应发生在第三年、四年、五年,甚至第六年、第七年。因为,至少有30%的建设款在第六年、第七年才会支付。工程交付后产生的贷款利息也不是固定资产投资费用,而是流动资金贷款。建设资金贷款应与实际运用相结合相一致。这是贷款计算必须考虑的内容。

  再查“表10-8 营业收入、税金及附加估算表”:“从建设期第二年起,即取得收入,274.84+1102.58+3351.41+11016.70=15745.35万元”;查“表10-10 政府补贴估算表”:“第4年起取得政府补贴1416.05万元、8520.65万元”。这个也可以用于建设啊,收入和专项补贴存银行,建设用钱去贷款,这符合常理吗?

  设计为“等额还本、付息照付”也不科学。这种还款模式,期初还本付息压力大。从这个项目分析,贷款5年,还款5年,每年本金12933.33万元,第一年利息9506.00万元,对于“通过政府授予的项目沿线道路的广告收费及停车收费的特许经营权,获得部分经营收入”的公司来说,根本不可能实现;从该项目所处的“断头路”地段来说,也无法实现。

  户外广告收费与广告位置的成熟度成正比。广告效果的好坏除取决于广告内容本身的创意和表现形式外,与广告媒体、广告时段和广告位置等的优劣及其组合密切相关。第一年还款本息为22439.33万元。每月需取得广告收入1869.94万元。什么地段、多少个广告载体、什么类型的广告,可以在“断头路”——人量车流相对少、商业配套不完善的城乡结合部,实现如此大量收入?

  查方案“表10-9 营业收入、税金及附加估算表”:“第6年取得的收入19539.27万元”。即使取得的收入全部是真的,也有资金缺口22439.33-19539.27=2900万元。

  再如某实施方案表10-6 政府补贴估算表:建设期年总回报第二年142.19万元、第三年573.72万元。建设期为五年,第二年、第三年尚处建设期,回报从何而来?

  查“表10-10 政府补贴估算表”得知,系运营收入,不是补贴,表名与实际列项内容不符。企业补贴收入,主要是按规定应收取的政策性亏损补贴和其他补贴,一般视作非正常利润处理,通过“应收补贴款”以及“补贴收入”账户进行核算。按规定计算出应收补贴时,借记“应收补贴款”,贷记“补贴收入”;收到补贴款时,借记“银行存款”,贷记“应收补贴款”。期末,将“补贴收入”余额结转“本年利润”。

  还如某实施方案表表10-8 营业收入、税金及附加估算表:从建设期第二年起,运营收入(广告收入、停车位收入)分别为274.8万元、1102.6万元、1935.4万元、2496.0万元。试问是在基建围挡上做广告、未开工场地收停车费吗?根据相关规定,除建筑工程有砖砌围墙经批准可做公益广告的商业广告外,市政围挡尚不允许做商业广告,也不能可能做商业广告。因为市政项目,一般分期分段施工,分期分段的工期较短,也不适合做商业广告。

  八、政策性文件规定的“必答”项目不能随意增减。

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(6部委行令【2015】25号)第十条规定特许经营项目实施方案应当包括10项内容。事实上是要求特许经营,一般应对这10项内容进行分析、认证,以确保项目如期实施。一些方案编制人员对这些内容理解不清,把握不准,随意增减变动,导致应该设计的内容没有安排,不该说的废话罗列很多。如某实施方案目录:一、项目概况,二、项目编制依据,三、风险分配机制,四、项目运作方式,五、交易结构,六、合同体系,七、项目公司设立及治理机制,八、监管架构,九、采购方式,十、财务测算,十一、项目实施计划。这个目录编排,存在以下缺陷:

  1、没有必要单独列章节的内容列了章节。如项目编制依据,在实施方案中可单列一项进行说明即可,且编制依据只要列主要的直接的编制依据即可,一些都熟悉的政策性文件,没有必要列出。

  2、关键字词改变,其所设计的内容没有进行相应调整。如风险分配机制,改成风险分配框架。机制,是指有机体的构造、功能及其相互关系。框架是指基本结构。两者范围不同,其设计深度也应不同。

  3、本章节增加的内容与其他章节规定的内容交叉重叠。如交易结构,根据办法规定,应按项目投融资结构、回报机制和相关配套安排分别列项,而该方案中有四项,多了一个资产权属二级结构目录。资产权属系项目合同应界定的内容,没必要单独列入本章节二级结构目录。一级目录还多列了三项,即项目公司设立及治理机制、财务测算、项目实施计划,均系项目合同及相关章节的内容,应在其他章节内一并编写。项目实施计划,也是合同体系的内容,应在相关合同设计中作出安排。该方案实施计划,只有项目采购阶段的工作内容,至于每个阶段需要完成哪些主要工作?具体由谁实施?起止时点是多少?等等,均没有作出合理安排,造成了合同作体系相应内容的严重缺失。

  4、应该设计的内容没有进行具体设计。如合同体系,与办法规定的内容完全走样。办法明确规定:合同体系包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。该目录只有项目合同一项。股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等,均没有进行设计。主合同也没有按项目边界条件、权利义务边界、履约保障边界、调整衔接边界归类列项。监管架构中,只说明了监管的内容,即谁对哪些方面进行监督。对监督哪些内容,不同监督之间如何实现信息反馈及相互制衡,不同层次监督如何沟通与协调、采用何种方式实施监督等,均没有阐述,更无图表明示。架构,指结构形式及其相互之间的关系。《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第十一条第(六)项规定:“监管架构主要包括授权关系和监管方式”。

  九、应该说明的事项不能不做说明。

  原理、公式都有适用条件和必需考虑的要素。条件变动,要素增减,都必做相关说明。否则,审阅、阅读将如坠五里雾中,不知所云。特别是特许经营或PPP项目,情况更特殊,许多细节都没有进行政策层面的设计,更应该进行补充说明。如某实施方案10.6.1损益及利润分配:利润总额=运营收入+补贴收入-税金及附加-总成本费用;净利润=利润总额-所得税;息税摊销前利润(EBITDA)=净利润+所得税+利息+摊销。既不符合利润表计算步骤,也没有对不计算折旧等进行必要说明或者估算。给人的感觉就是,基本计算公式都错了,还谈什么专业咨询?

  一般说,利润表计算公式:营业利润=主营业务收入-主营业务税金及附加-主营业务成本+其他业务利润(其他业务收入-其他业务支出)-营业(销售)费用-管理费用-财务费用;利润总额=营业利润+补贴收入+营业收支净额(营业外收入-营业外支出);净利润=利润总额-所得税;息税折旧摊销前利润(或利息折旧摊销前收入)=净利润+利息支出+所得税支出+折旧+摊销。

  再如某实施方案10.6.2投资利润率:社会资本方资本金净利润率=社会资本方年均实分利润/社会资本方投入资本金×100%=2.77% ;项目摊销前投资利润率=年均摊销前利润/总投资×100%=7.36%。项目达产年(正常年份)税后净利润,与年均实分利润不是一个概念。资本金净利润率=项目达产年税后净利润或年税后平均利润/资本金×100%。净利润包括折旧,也没有进行说明或扣除。

  再如某实施方案表10-10 政府补贴估算表:政府净补贴从建设期第4年开始1416.05万元、8520.65万元。没有任何说明。要知道,政府对建设期建设工程进行专项补贴,必需具备一定的条件,且该项目资金必须专款专用,先用后补。一般情况,根本没有专项补贴。

  《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第十一条规定:项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

  可行性缺口补助的前提是使用者付费不足,建设期有使用者吗?可行性缺口补助,是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。

  对可行性缺口补助模式的项目,在项目运营补贴期间,政府如承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括:社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润,再减去每年使用者付费的数额。

  十、不能以自封为领导,在实施方案中作指示、作总结。

  领导作指示,可以提纲挈领,三言两语,作指示、作总结,但实施方案不是讲话稿,作作动员,讲讲鼓动人心的口号,就能解决问题。对方案的各项工作必须进行具体的设计和安排。否则,就变成了领导在会议上的讲话稿。目前,实施方案抄政策性文件的倾向严重,抄宣传媒体的宣传用语的现象很浓。这不是实施方案。

  如某实施方案3.1风险评估方式:“风险评估工作主要依据行业经验、案例研究、问卷调查、计算模型等方法去进行。PPP项目涉及部门较多、合作期限长,各阶段风险种类繁多,项目在立项、可行性研究、融资、设计、施工、交付使用、运营维护、移交等各个阶段都存在大量的不确定性因素,容易受到社会环境、经济环境、工程管理建设环境等诸多因素变化的影响。本项目将根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的相关规定,结合项目建设、运营、维护、期满移交各个阶段可能发生的风险因素进行风险分配”。本来,风险评估方式就不是基本框架的内容,硬要写进实施方案中,也没有说明是如何评估的。

  再如1.2.4建设工期:“本项目建设工期为五年(不包含前期工作)即2017年1月-2021年12月”。等于没说,建设工期,即施工工期,指从设计文件所列单项工程所含单位工程正式破土动工到建成投产(生产出设计规定的合格产品)或交付使用为止所需要的全部时间,包括建筑、安装、试车、验收、交付使用等所需要的时间,但不包括施工准备时间。一般按日历工月数计算,至少应明确分期实施的各单项工程或单位工程建设的主体、辅助及配套工程起止时点。


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