PPP项目实施方案是发改系统参与PPP的一个十分重要的环节，而且对PPP项目来说，实施方案也是整个PPP项目的灵魂。所以，今天的主题就是PPP项目实施方案的编制。 首先说一下PPP的操作流程。

　　对于PPP项目来说PPP项目实施方案是其中一个非常大的环节。可以说PPP实施方案就是PPP项目的灵魂所在。今天小编就是为大家讲述这个PPP项目实施方案的编制，我们先来说一下PPP项目的操作流程。

　　方案研究论证阶段：

　　一、项目的提出。

　　项目主管部门根据需求提出，什么样的项目适合做PPP，什么样的项目不适合做PPP，我觉得适合不适合要看项目的需求，也就是说我这个地方的建设为了百姓的生活，或者为了改革城市环境，有这样一个项目，首先是项目的提出。

　　二、项目可行性初步论证。

　　按照可以做PPP的基本原则来判断能否做PPP。基本原则是什么?各有各的说法，最早的可能说看这个项目是否有稳定的现金流，有没 有稳定的营运能力等等，但实际上这个观念不一定正确。这个指标更适合优选，比如有很多项目，那么哪个项目更适合，可能站在投资人的角度，他会更喜欢有现金 流的项目，但是站在政府的角度不见得。我们的观点是这个项目是否适合做PPP，要看这个项目实施PPP后能否 带来额外的效益，实际就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算这个数是不太可行的，理论上可以算，但实际上，由传统方式建设和采用PPP模式建设，建 设期需要的投入不一样，同样一个项目，政府花钱和私人老板花钱，需要的投资额是不一样的，具体差别是多少很难算得出来。

　　在 运营阶段，由社会投资来运营或由传统的事业单位来运营，运营成本也会不一样，具体相差多少同样不好算。所以说定量是不好判断的，基于我们目前市场所掌握的 信息，通过定性的判断，也就是说是否适合做PPP，如果能判断项目有足够的社会资源，而且社会资源做这个项目能够节省建设成本和运营成本，甚至能够更大地 促进社会资本方发挥技术优势和管理优势，那么这个项目就可以做PPP，不论其是否有直接收益。当然，有个大前提，这个项目一定是公共基础设施和公共服务项 目。

　　三、实施方案研究。

　　这是最大最重要的环节，在这里要研究清楚整个项目的投融资模式、项目价格模式、项目风险分担方案、建设监管方案、运营服务监管方案、项目退出机制、选择投资人方式，这些是我们要研究的核心内容。

　　四、实施方案编制。

　　以前叫预可研，但容易与一般建设项目管理程序中的预可研发生混淆，所以在PPP流程中我们叫它实施方案。PPP项目操作的流程与传统的项 目管理流程不是冲突的，而是互补的。对于项目管理我国有一套成熟的体系，并不因为是PPP项目就可以有特殊待遇，就可以不按国家项目管理规则走，不是这个 概念。一定要按传统的规则，该做可研的做可研，该做初步设计的做初步设计，这套程序是要的，只不过因为我们要做PPP，要处理地方政府和社会投资人的一些 关系，所以要增加一个PPP实施方案的过程。

　　五、实施方案审批。

　　审批主体严格来说是地方政府，但在实际操作过程中都是由发改会同财政、税务、环保等部门共同对《实施方案》进行联审后报市政府批准。

　　社会投资方选择阶段：

　　一是要制定招商方案，根据实施方案编制的原则确定招商条件、合同文件等。

　　二是发布招商公告。按照财政215号文件(《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》)，要发布资格预审公告，主要的目的是向社会公开这个项目要做PPP了，让感兴趣的社会投资人都来报名，这就是公告的目的。

　　三是确定社会投资方。通过公开招标、竞争性谈判、邀请招标、单一来源采购、竞争性磋商等方式确定社会投资人。

　　四是第一次签约。确定社会投资人后就签约，签约通常有两次，第一次市政府主管部门和投资人签，因为这个时候项目公司还没有成立。

　　五是第二次签约。等到投资人项目公司成立以后，政府和社会项目公司就进行第二次签约。签约方式有好多种，不见得非得分两次签，也可以单次，第一次签约时给项 目公司留下位置，待项目公司成立再来补签，这也是可以的。还有一种方法是政府主管部门和投资人签了投资协议，投资协议里明确了投资人的责任事项，把政府和 项目公司的PPP协议作为投资协议的附件，这些都是没有问题的，只要合同体系把所有的责权利规定清楚，怎么签问题都不大。

　　实施方案的重要性

　　实施方案体现PPP项目的核心条件，是政府审批决策的依据，也是PPP合作关系展开的基石。

　　实施方案的内容：

　　按照财政113号文件规定，实施方案包括项目概况、风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式等内容。发改部门也有一些 对实施方案内容的规定，但是大同小异，没有区别。目前来看，仅仅有一点不一致，就是在于政府融资平台是否可以代表政府来实施PPP项目这点，在发改文件里 是可以的。我们在编制2724号(关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资[2014]2724号)文件时讨论过，到底平台作为一个企业能否代表 政府，当时有不同的声音，讨论的结果是结合中国国情，有些地方政府的融资平台近几年积累了大量人才和管理经验，所以某种程度上政府往往离不开他们来操作项 目，包括北京的京投，北京市的轨道交通项目是京投作为政府代表在操办PPP的事情，这没有问题，只要京投得到了政府方授权。目前只有这一点是发改和财政的 文件有不同看法，其他基本是一致的。

　　下面具体来看实施方案的内容。

　　一、项目概况

　　项目概况一定要说清楚两个方面的内容，一方面是常见的规划、立项，在一般项目中基本都涉及到;第二方面是项目的建设范围和服务目标，这是作为PPP实施方案必须说明的内容。

　　地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 (根据国发〔2010〕19号文件定义)。财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项 的通知(财预〔2010〕412号)进一步明确了地方政府融资平台的概念，表述如下：

　　地方政府融资平台是由地方 政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各 类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心 等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

　　二、风险分配

　　实际上整个PPP项目操作是否成功，要看是否有合理的风险分配体系，在政企双方都觉得风险可控的情况下，我能够获得一定的收益，那么这个事情就可能成功。风险分配一般分两个阶段来做，一是项目风险识别;二是风险分担机制设计。

　　项目风险识别

　　PPP 风险来自四个层面：政府层面、市场层面、项目层面和不可抗力。不可抗力风险是任何项目都可能会遇到的，而且它的风险分配有自然规律，也就是说大家比较认可 的规律，通常在发生不可抗力事件时，双方各自承担风险，各自承担相应的损失，各自了不承担相应的违约责任，所以后面就不赘述了，重点讲前三项风险。

　　1.政府层面的风险

　　这是投资方比较在意和担心的。

　　一 是政府干预。投资人来了，他希望有自己决策的空间，特别是在项目的关键技术、设备选型等环节。我曾经经历过一件事，一个县的污水处理厂，当时是由县建设局 来操办的BOT项目，都已经签约了，这个建设局局长打电话问我，说他们现在开始买设备了，在设备选型阶段我要不要跟着去，要不要发表建议。我跟他讲，你不 要去管，在你的干预下，买下来的设备如果好固然没问题，如果不好，将来处理处理污水不达标算谁的责任，该投资人自己决策的就自己去决策。反过来说，有些时 候政府一定要干预，会给项目带来一些不好的结果。有一个案例是台湾的高铁项目，曾经作为成功案例到处宣传，但是到2014年这个项目失败了，原因是高铁公 司运营亏损，资不抵债。在他失败以后，马上就成为业界研究的案例，研究其失败的原因，有各种各样的原因，但是我注意到其中有一个细节，当时的联合体中有一 家法国的以高铁信号为主的公司，当时的联合体里基本以法国技术为主，但后来项目在建设过程中，政府的领导层去日本参观考察，觉得日本的高铁好，就要求项目 公司要买日本的设备、日本的车，最后项目运行后，日本的车匹配的是法国系统，两种系统的不兼容导致了技术上的问题。所以，政府干预会给项目带来意想不到的 风险。所以，政府在该管的地方管，不该管的就不要管。

　　二是政府信用。这也是投资方很担心的，这个问题目前没有更 好的方案去防范。我跟投资人说，政府信用这块是社会问题，不是项目管理的问题，但同时我也和投资人说，你拿到项目的条件越公平，政府违约的可能性就越低。 长春汇津是一个典型的案例，当时政府之所以要违约，也在于汇津前面所拿到的条件是政府回顾过来觉得这个条件不可承受，我们宁可违约，宁可收回也不能再履行 下去，所以说政府信用也是双方的，我通常也会对投资人说，不是政府单方的问题。

　　三是公众反对。它与项目立项相 关，如果项目立项过程，特别是环评过程得到公众充分理解以后，那么项目开工以后这方面的风险会低。反过来说，如果前期环评征求公众意见的过程没有去做，在 项目开工进场时遭到反对，会拖延工期，拖延工期就会导致成本增加，这是项目需要防范的地方。

　　四是税收调整。这部分相对比较简单，它的控制措施也相对简单，因为税收政策比较明朗，税收的变化给项目带来的影响也比较明确，只要双方调整协议就可以了。所以，这方面对项目的影响倒不是太严重。

　　六是环保风险。对一个项目来说，目前在项目筹建阶段，环保的一些要求是明晰的，但是随着我们对环保越来越重视，很可能在未来项目建设过程中环保的要求会提 高，反过来会造成我们这个项目又不符合环保要求，这种风险最少造成项目的设计变更或导致投资运行费用增加，我们一般会在合同里给项目投资方一个出口，也就 是说当发生这样的事情时，要相应协商一些政府补贴机制等等，因为这个风险不应该由投资方承担。

　　七是法律变更。主要是我们现行的法律法规规定，导致项目投资或运行成本发生变化。这种风险通常由双方共担，双方画一条线，如果变化导致的影响成本很小，就由投资方承担，如果超过了画的这条线，政府要承担风险。